No es cierto que sean nulos los actos de la CNVE ◘ Voz Propia

Sobre la nulidad de lo actuado por la CNVE, el articulista concluye:

“No le corresponde al Presidente de la República ni a la Ministra tomar una resolución administrativa en cualquiera de los dos escenarios, el de la nulidad (tesis del ejecutivo) o el de la preservación del acto administrativo (tesis que he desarrollado a partir de un análisis exhaustivo de la jurisprudencia aplicable). Deberían recurrir al tribunal Contencioso Administrativo”.

OPINIÓN. Lic. David León Ramírez. Varias cosas hay que anotar, en primer orden de ideas que estamos frente a materia de derecho administrativo, concretamente sobre el supuesto de una invalidez sobreviniente de los actos de la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiologia por falta de integración de este órgano. Con lo cual corresponde analizar el supuesto integrando la Ley General de la Administración Pública y los principios generales del derecho público.

Así las cosas lo primero que debemos preguntarnos es: ¿cuál es el cuórum estructural del CNVE y si se ha roto el cuórum al momento del dictamen de los actos administrativos de la CNVE?

Si revisamos el Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación encontraremos que en el artículo 16 de la norma, se señala que este es de al menos 5 miembros de los 7 que componen al órgano colegiado, así que siendo que la doctora Leandra Abarca renunció posterior a la última reunión de la CNVE del 23 de junio del presente año, podemos establecer con meridiana claridad que el cuórum estructural del CNVE se ha sostenido antes y durante de la última sesión.

Es decir, el CNVE incluso en sesión del 23 de junio contó con el cuórum requerido para la validez de su sesión, esto más allá de la ahora impugnación de un supuesto vencimiento del nombramiento del Doctor Hugo Marín Piva y del Dr Oscar Porras Madrigal.

Resuelta la primera incógnita cabe entonces preguntarse ¿Tienen algún vicio de nulidad los acuerdos tomados por la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiologia con la participación de dos directivos cuyo nombramientos, en razón de lo planteado por la Ministra, se consideren vencidos?

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Es obvio que, como tesis de principio, se puede suscribir el criterio de que podrían existir eventuales nulidades en los actos y acuerdos adoptados por el CNVE en la medida de que en recientes días se nos informó a la ciudadanía que dicho órgano no se encontraba debidamente integrado.

Sin embargo al observarse que el quórum estructural del CNVE se ha sostenido incólume, debe entonces integrarse al análisis el principio de la conservación de los actos administrativos y el principio de continuidad de la administración, principios contemplados en la Ley General de la Administración Pública.

Para lo cuál primero debemos revisar lo que la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República (PGR) en otras oportunidades han señalado al respecto.

Revisando diversos pronunciamientos de la PGR, quiero recalcar que esta ha afirmado que entratándose de nombramientos, tendríamos que las personas cuyo nombramiento no es válido o no es eficaz, no podrían jurídicamente considerarse un servidor público en los términos del artículo 111 de la Ley General, sino que constituirían lo que se denomina “funcionarios de hecho”, en el sentido de que se presentan como servidores públicos regulares pero su investidura es inválida o ineficaz (artículo 115 de dicha Ley) (Véase al respecto, entre otros, el dictamen C-027-2000, op. cit.).

Sobre el particular, considero entonces que en el supuesto del vencimiento del nombramiento del Dr. Marin Piva y del Dr. Porras Madrigal bien podría resultar aplicable esa figura del “funcionario de hecho”, definida en doctrina como “… la persona que, sin título o con título irregular, ejerce funciones públicas como si fuese verdadero funcionario” (SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Martín Bianchi, Montevideo, I Edición, 1953, pág. 300) (Véase al respecto el dictamen C-031-99 de 04 de febrero de 1999).

Como bien señala la PGR, los actos del funcionario de hecho son válidos y afectan a la Administración, obligándola o favoreciéndola (Art. 116.1.2 Ley General de la Administración Pública), lo que se funda en el hecho de que el funcionario de hecho adopta decisiones y actúa como un servidor regular, basado en el principio de continuidad de la Administración.

La Sala Constitucional se ha referido al funcionario de hecho, señalando las condiciones y presupuestos necesarios para que opere dicha figura y para que los actos del funcionario produzcan efectos tutelables por el ordenamiento:

“Desde que los funcionarios de hecho actúan sin nombramiento o designación efectuados por el Estado, o sin estar vigentes dichos nombramientos o designaciones, es dable pensar que los actos que emitan o realicen, carecen de validez. Pero la doctrina mayoritaria reconoce validez a esos actos, en tanto se cumplan determinados requisitos o condiciones. Tal posición obedece a la lógica necesidad de preservar el interés general, principal objetivo que debe atender el orden jurídico. Los requisitos esenciales que deben tener los actos emanados por los funcionarios de hecho, para que se les pueda reconocer su validez son:

a) Que exteriormente se presenten como si emanaran de funcionarios de jures, es decir, deben producir, respecto de terceros, al público, los efectos jurídicos propios de los actos que emanan de agentes verdaderamente regulares.

b) Es necesario que los terceros afectados por tales actos hayan podido creer razonablemente y de buena fe que el autor del mismo estaba a derecho en cuanto a su función.

c) El reconocimiento de la validez de estos actos en favor de los terceros, debe ser de “interés público”, en busca de la seguridad jurídica y a la certidumbre del derecho.

d) También es necesario que lo actuado por el funcionario de hecho se haya realizado dentro de los límites de la competencia de la autoridad oficial que dicho funcionario pretende tener…”.

(Sala Constitucional, resolución N. 6701-93 de las 15:06 hrs. del 21 de diciembre de 1993).

Si bien es cierto que esa resolución de la Sala se refiere a funcionarios judiciales, la Procuraduría General de la República ha estimado que los principios que señala en orden a la validez de sus actos, resultan aplicables a los funcionarios administrativos y, por ende, respecto de la validez y eficacia de los actos de quien pueda ser considerado funcionario de hecho (Dictamen C-027-2000, op. cit).

En consecuencia, conforme la teoría del “funcionario de hecho”, los actos en que concurrieron los miembros de la Comisión Nacional de Vacunación, cuyos nombramientos sean o no irregulares por vencimiento, bien podrían ser válidos y surtir plenamente sus efectos, siempre y cuando se cumplan con los supuestos enunciados, tanto por la Sala Constitucional, como por el numeral 115, incisos a) y b), siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.

Ahora bien en caso contrario, si estuviéramos ante un defecto en la configuración del quórum estructural del citado órgano, porque dos miembros no habían sido designados del todo y, por ende, sus plazas se encontraban vacantes, una vez que ese órgano se encuentre debidamente constituido, deberán de adoptarse las medidas respectivas a efecto de convertir, cuando así fuere procedente, tales actos en otros válidos, según lo dispuesto por el numeral 189 de la Ley General de la Administración Pública.

No le corresponde al Presidente de la República ni a la Ministra tomar una resolución administrativa en cualquiera de los dos escenarios, el de la nulidad (tesis del ejecutivo) o el de la preservación del acto administrativo (tesis que he desarrollado a partir de un análisis exhaustivo de la jurisprudencia aplicable). Deberían recurrir al tribunal Contencioso Administrativo.

En síntesis: ¡el derecho administrativo no se debe leer o analizar con los lentes del populismo sino con la integración normativa y los principios generales aplicables!